AEO: circolare 9/2024 delle dogane. Breve sintesi e considerazioni sull’AEO e compliance

L’Agenzia delle dogane e monopoli in data 5 aprile 2024 ha pubblicato la circolare n.9/2024 avente ad oggetto “ status di operatore economico autorizzato, authorized economic operator AEO, requisiti, benefici, iter di rilascio e gestione dell’autorizzazione”.

Nel primo capitolo, l’atto di prassi in commento, riporta le condizioni generali dell’AEO e segnatamente rileva che AEO:

si basa sul partenariato, nato nell’ambito del programma SAFE, fra dogane e imprese con l’obiettivo comune della sicurezza della catena di approvvigionamento (supply chain);
necessita il coinvolgimento dell’istante nelle attività doganale; costui, in altre parole, deve essere un operatore economico il quale rappresenta “una persona che, nel quadro delle sue attività, interviene in attività contemplate dalla normativa doganale”. Infatti, continua la circolare “…L’Operatore Economico Autorizzato è un operatore economico, stabilito nel territorio dell’Unione Europea, titolare di un’autorizzazione AEO concessa dall’Amministrazione doganale di uno Stato membro sulla base dei requisiti e delle condizioni disposti dalla normativa unionale e valevole in tutta l’Unione europea…”;
può essere AEOS (security), AEOC (customs) oppure entrambi (combinati o full). Nella circolare si legge infatti: “…AEOC (Semplificazioni doganali): consente al titolare di beneficiare di alcune semplificazioni nel settore doganale; • AEOS (Sicurezza): consente al titolare di beneficiare di agevolazioni attinenti alla sicurezza.L’articolo 33 del RE stabilisce che i due tipi di autorizzazione sono cumulabili. Nel caso in cui l’operatore abbia diritto all’ottenimento di entrambe le tipologie di autorizzazione (AEOC e AEOS) è, quindi, rilasciata un’unica autorizzazione AEOF (Full)…”.
Rappresenta un’autorizzazione che aggiunge il carattere dell’ “affidabilità” al suo titolare giacchè: “…A seguito della verifica del rispetto dei criteri previsti e delle condizioni stabilite dalla normativa unionale per l’ottenimento dello status di AEO, l’operatore economico è ritenuto affidabile sul territorio dell’Unione Europea e, pertanto, può godere di specifici benefici…”. Da questa affidabilità discendono i seguenti vantaggi: minori controlli fisici e documentali, notifica preventiva, trattamento prioritario in caso di controllo, ulteriori agevolazioni (per esempio: esonero articolo 90 TULD), Trattamento prioritario qualora selezionato per essere sottoposto a controllo, possibilità di chiedere un luogo specifico per i controlli doganali, vantaggi indiretti, riconoscimento reciproco con i paesi terzi. Tra i vantaggi indiretti si possono annoverare: “…riconoscimento come partner commerciale sicuro; • migliori relazioni con le altre autorità doganali e le altre autorità pubbliche; • tempistiche ridotte nelle spedizioni; • migliore pianificazione; • migliore servizio ai clienti; • riduzione dei costi di ispezione dei fornitori; • migliore cooperazione e comunicazione tra i partner commerciali; • maggiore sicurezza della catena di approvvigionamento…” mentre merita attenzione la circostanza che “…il concetto di affidabilità è sovente rilevante anche ai fini della definizione di ulteriori semplificazioni doganali in ambito nazionale che, nel rispetto delle norme unionali, possono prevedere meccanismi agevolativi per i soggetti AEO…”. Quindi, i vantaggi dell’AEO non possono essere esaustivamente indicati in un elenco immutabile;
Abbisogna del rispetto dei seguenti criteri: a) Conformità alla normativa doganale e fiscale, compresa l’assenza di precedenti di reati gravi in relazione all’attività economica del richiedente. Si tratta di uno criteri stabiliti dall’articolo 39 del codice doganale dell’Unione europea che è stato oggetto delle seguenti considerazioni da parte della circolare in commento ( sono da considerare quali violazioni gravi o ripetute le infrazioni di carattere amministrativo in materia doganale e/o fiscale che per la loro natura, entità o frequenza, compromettono il rapporto di fiducia con le Amministrazioni fiscali , 2. Vi sono ipotesi in cui nonostante la presenza di una sentenza di condanna irrevocabile è possibile ritenere soddisfatto il criterio della conformità e procedere, conseguentemente, al rilascio o al mantenimento (in caso di riesame o monitoraggio) dell’autorizzazione AEO ); b) Soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, relative ai trasporti che consenta adeguati controlli doganali (i requisiti da rispettare riguardano: • i sistemi contabili; • la sicurezza delle scritture aziendali e dei dati; • i sistemi logistici; • l’organizzazione amministrativa; • le procedure per la gestione di licenze e autorizzazioni; • le procedure di archiviazione delle scritture; • la protezione del sistema informatico…”; c) comprovata solvibilità finanziaria. Su questo requisito, la circolare 9/2024 specifica che “…Il concetto di solvibilità finanziaria è previsto anche da settori diversi da quello dell’AEO, come ad esempio nell’ambito delle garanzie doganali (art. 84 RD o art. 90 del TULD) o nell’ambito delle Accise (D.lgs. 504/1995). In tali contesti il riconoscimento di tale requisito tiene conto del possesso dello status dell’AEO, seppur rispettando le norme e l’iter procedurale dello specifico settore…”; d) Standard pratici di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all’attività svolta. Questo rappresenta un elemento fondamentale per la qualificazione del responsabile per le questioni doganali ai fini AEO. La circolare 9/2024, in linea con quanto indicato dagli orientamenti AEO, prevede che “…è necessario che sussista un rapporto di lavoro tale da creare un legame giuridico tra datore di lavoro (richiedente) e dipendente, pur rimanendo il richiedente responsabile in caso di infrazioni della normativa doganale verificatesi nell’esercizio delle funzioni. Se, invece, come “responsabile delle questioni doganali” viene individuata una persona esterna all’impresa del richiedente (ad esempio: il trattamento e la gestione delle formalità doganali e logistiche è esternalizzato a uno spedizioniere doganale), il criterio è rispettato se sussistono le condizioni di seguito riportate: • l’esistenza di un mandato tra il richiedente e la persona che agisce per suo conto; • l’esperienza professionale in ambito doganale di almeno tre anni…”; e) adeguati standard di sicurezza ( in merito a tale criterio le condizioni da soddisfare, come disposto dall’articolo 28 del RE, riguardano:”… • la sicurezza degli edifici; • adeguate misure di controllo degli accessi; • la sicurezza delle merci (aree di spedizione, zone di trasporto e banchine di carico); • la sicurezza dei partners commerciali; • la sicurezza dei fornitori di servizi; • la sicurezza del personale…”).

L’AEO è un’autorizzazione rilasciata seguendo uno specifico procedimento amministrativo il quale richiede un audit sui processi aziendali che direttamente o indirettamente afferiscano alla formazione dell’obbligazione doganale. L’istanza deve essere presentata dall’operatore in formato elettronico tramite il portale GTP, raggiungibile al seguente link https://customs.ec.europa.eu/gtp/, unitamente e obbligatoriamente al Questionario di Autovalutazione (QAV).

L’ufficio che riceve l’istanza deve effettuare un primo controllo sui seguenti punti:

il richiedente è stabilito nel territorio doganale dell’Unione;
la domanda è stata presentata allo Stato membro competente;
il richiedente è in possesso di un codice EORI;
la domanda non è stata presentata nei tre anni successivi ad una revoca;
il QAV è stato debitamente compilato e correttamente presentato.

L’esito delle attività di audit viene comunicato al soggetto istante e può essere positivo, negativo o momentaneamente negativo. Può contenere azioni correttive per cui “… assume notevole rilevanza in quanto le azioni correttive suggerite dal team AEO possono essere di supporto al fine di prevenire rischi inerenti al mantenimento dell’autorizzazione o di agevolare miglioramenti del grado di affidabilità, aumentando i benefici associati alla valutazione effettuata…”.

Successivamente, il rapporto sugli audit viene trasmesso all’Ufficio AEO centrale il quale deve rilasciare l’autorizzazione AEO oppure il provvedimento di diniego o di “esito momentaneamente negativo”.

Parimenti, deve essere gestita dall’ufficio competente per la garanzia globale valida in Italia.

La circolare 9/2024 sottolinea un altro aspetto centrale dell’autorizzazione AEO e cioè l’obbligo di automonitoraggio dei propri processi giacchè “…Occorre, infine, evidenziare che il monitoraggio periodico è responsabilità principale dell’operatore economico e deve far parte dei suoi sistemi di controllo interno. Pertanto, tali attività di monitoraggio debbono essere effettuate oltre che dall’Amministrazione doganale anche dallo stesso operatore economico, attraverso l’attività di automonitoraggio (da effettuare utilizzando l’apposito modello e che deve essere presentato entro e non oltre il 31 luglio di ogni anno)…”.

Descrive, poi, gli istituti della sospensione anche parziale, revoca, annullamento dell’AEO connessi, comunque, agli istituti del procedimento amministrativo e del provvedimento amministrativo.

L’allegato A della circolare 9/2024 redatto secondo i suggerimenti dell’Avvocatura di Stato elenca i casi particolari in cui la presenza di una sentenza di condanna non è ostativa al mantenimento dello status e cioè: riabilitazione, amnistia propria, prescrizione del reato, oblazione, patteggiamento, abolitio criminis, morte del reo.

I reati gravi sono quelli che:

– posseggono natura tributaria, finanziaria, fallimentare, contro la Pubblica amministrazione o commessi con finalità di terrorismo – anche internazionale – e di eversione dell’ordine costituzionale;

– previsti dal Codice civile in materia societaria;

– previsti dal libro secondo del Codice penale o da altre leggi penali per i quali sia prevista la pena, nel massimo edittale, uguale o superiore ad anni 5 di reclusione.

CONSIDERAZIONI SULLA CIRCOLARE E SULLA NATURA GIURIDICA DELL’AEO

La circolare 9/2024 rappresenta un atto di prassi perfettamente allineato con:

gli Orientamenti unionali pubblicati nel documento della Commissione Europea TAXUD/B2/047/2011-Rev. 6 i quali, seppur non giuridicamente vincolanti, costituiscono le Linee guida di carattere operativo utilizzate in tutti gli Stati membri;
La normativa unionale;
Il dibattito avvenuto tra l’ECA (European court of auditors e Commissione Europea https://www.doganasostenibile.it/2023/05/07/eu-commission-answers-to-eca-report-on-aeo-target-2025/ ) da cui parte nel definire, con maggiore precisione, le responsabilità e la gestione dei reati gravi in capo a coloro i quali ricoprono ruoli di rappresentanza, con deleghe in materia doganale e di responsabile per le questioni doganali (come dimostrato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea le autorità doganali sono legittimate a chiedere questi dati e non violano la privacy dei soggetti cui viene rivolta tale richiesta A.Elia “ll procedimento di rilascio dell’AEO: proporzionalita` e bilanciamento tra la tutela dei dati personali e l’istruttoria di natura doganale” Diritto e Pratica Tributaria).

Sempre la medesima circolare conferma che l’AEO rappresenta un’autorizzazione non obbligatoria e quindi un elemento accidentale, la cui caratteristica principale è quella di attribuire al suo titolare il connotato o meglio status dell’affidabilità. Rappresenta un unicum all’interno del panorama delle decisioni doganali.

Come sopra evidenziato, viene rilasciato dopo un audit che si caratterizza per un’analisi capace di coprire tutti i processi che direttamente o indirettamente concorrano alla formazione (dal punto di vista dell’operatore economico) degli elementi relativi all’obbligazione doganale e cioè origine, valore e classificazione doganale oltre agli ambiti relativi alla sicurezza quando richiesta. E’ un’autorizzazione che per rispondere ai criteri indicati dall’articolo 39 del regolamento 952/2013 deve porre una verifica dei processi interni.

Siffatta operazione richiede un forte impegno nel monitoraggio costante degli aspetti di maggiore rilievo nella gestione delle attività relative alla classificazione, valore e origine. Si tratta di una forma di risk assessment molto più capillare e complesso rispetto all’obbligo di automonitoraggio da effettuare entro il 31 luglio di ogni anno.

Infatti, vale la pena citare “La natura giuridica dell’AEO. Brevi considerazioni sulla diligenza qualificata” per cui “…La diligenza qualificata con cui il titolare dell’AEO, a prescindere dal suo aspetto dimensionale, deve adempiere ad una serie di obbligazioni, impone un adeguato monitoraggio dei processi aziendali e doganali.

Tale sistema di controllo interno dovrebbe descrivere, in primo luogo, il proprio perimetro attraverso:

le autorizzazioni doganali possedute dall’operatore economico valutandone le modifiche e i cambiamenti. Infatti, dalle decisioni doganali dipende la gestione dei regimi speciali e di altre semplificazioni;
i beni importati, quelli prodotti e quelli esportati poiché da questi elementi discendono diverse considerazioni legate all’obbligazione doganale;
la struttura organizzativa dell’azienda relativamente alle modalità di produzione a partire dalla definizione del bene alla sua commercializzazione;
l’organigramma aziendale analizzato in funzione delle esigenze di formazione ed informazione in materia doganale.

Su questo primo livello di controllo si inserisce il monitoraggio delle sanzioni comminate all’operatore economico per violazioni alle autorizzazioni o alla normativa doganale, per errori nelle dichiarazioni doganali, per altre ragioni connesse ai flussi internazionali di beni come la legislazione sui dual use, l’import di prodotti biologici, tutela dei diritti di proprietà intellettuale; in ciò si sostanzia l’attenzione verso l’osservanza della normativa doganale e fiscale.

Parimenti, quanto descritto svolge un ruolo centrale nel garantire l’aderenza delle operazioni doganali al modello di gestione previsto dal D.lgs 231/01.

In effetti, sia l’impianto normativo dell’AEO sia quello della responsabilità delle persone giuridiche si basano su un approccio di controllo che si potrebbe definire come condiviso all’interno dell’organizzazione aziendale e fondato sul costante impegno ad apportare azioni correttive documentate e monitorate in caso di infrazioni e non conformità…”.

Gli aspetti che invece avrebbero meritato maggiore attenzione sono:

l’assenza di linee guida sull’impatto dell’intelligenza artificiale (artificial intelligence) in ambito doganale nella valutazione del criterio del “…Soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, relative ai trasporti che consenta adeguati controlli doganali…”;
la valutazione degli impatti che le normative ambientali come CBAM, ODS, F-Gas, due diligence su deforestazione e degradamento delle foreste avranno sulla definizione di “sanzioni gravi e ripetitive” e quella di “reato rilevante ai fini dell’AEO”.

Senza alcuna sorpresa, non vi sono, infine, riferimenti a: a) alla necessità di risk assessment/risk management basato sul monitoraggio tracciato degli ambiti di maggiore rilevanza aziendale; b) definizione dell’AEO e delle sue caratteristiche.