AEO, svincolo della merce prima dei controlli: nuova circolare delle dogane

La circolare 23/2023 dell’Agenzia delle Dogane e Monopoli ricorda che: “…L’articolo 194 del Reg. (UE) 952/2013 (CDU), al paragrafo 1, stabilisce che le autorità doganali procedono allo svincolo delle merci non appena le indicazioni contenute nella dichiarazione in dogana sono state verificate oppure accettate senza verifica, sempre che siano soddisfatte le condizioni per il vincolo delle merci al regime indicato e sempre che siano state applicate le eventuali restrizioni e le merci non formano oggetto di divieti…” ed ancora “…Il secondo periodo del paragrafo 1 del citato articolo 194, stabilisce che si procede allo svincolo anche quando la verifica non può essere ultimata entro un termine ragionevole e la presenza delle merci ai fini della verifica non è più necessaria…”.

La circolare in esame è interessante perché qualifica il possesso dell’autorizzazione dell’AEO C e chiaramente anche AEO Full come un elemento di valutazione volto all’abbassamento del livello di rischio in caso si svincolo prima dell’effettuazione del controllo.

Infatti secondo quest’atto di prassi “…il funzionario cui è assegnata la verifica merci (VM) può procedere, in alternativa alla verifica totale, alla verifica parziale delle merci, anche con riferimento al prelievo di campioni. Per verifica parziale deve intendersi: – nel caso di dichiarazioni con più singoli: una verifica avente ad oggetto solo uno o solo alcuni singoli contenuti nella dichiarazione – una verifica avente ad oggetto solo alcuni colli/confezioni/contenitori costituenti la quantità dichiarata in uno specifico singolo. In tal senso vale quanto previsto dal DM Finanze 28 gennaio 1994, n. 255…”. Inoltre, “…Ai fini della scelta tra verifica parziale e verifica totale nonché, nel caso di verifica parziale, della scelta del relativo livello10 , il funzionario potrà prendere in considerazione i seguenti elementi: – il possesso della qualifica AEO-C del dichiarante; – il profilo soggettivo del dichiarante, quando non in possesso della certificazione AEOC con riferimento all’assenza di precedenti contestazioni a suo carico in banca dati antifrode; – la ripetitività dell’operazione oggetto della verifica, con riferimento al caso di traffico commerciale stabile nel tempo (operazioni doganali svolte con periodicità dallo stesso operatore per le medesime merci); – il tipo e numerosità di confezionamento della merce; – l’omogeneità del carico. Al termine del controllo, il funzionario registrerà in AIDA la modalità di verifica (parziale/totale) con l’indicazione nel campo note dei singoli/colli/container visitati…”.

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Partendo dalle disposizioni della circolare 23/2023 è interessante analizzare il rapporto tra gestione del rischio, compliance doganale (AEO) e diligenza qualificata.

Il criterio della diligenza qualificata dell’operatore economico autorizzato deve essere analizzato anche rispetto alla tematica del rischio in dogana la quale, a sua volta, possiede diverse sfaccettature e differenti livelli d’approfondimento.

Per tale ragione, mantenendo sempre il riferimento ai quesiti del QAV (questionario di autovalutazione) , bisogna analizzare, in primo luogo, i poteri e gli oneri in capo all’autorità doganale e poi gli obblighi in capo all’operatore economico; in particolare, il primo ambito d’indagine viene sviluppato tanto a livello unionale quanto con riferimento alla normativa nazione, invece, il secondo, come si vedrà, si concentra sull’obbligo di gestire il “rischio” attraverso la security di impianti, merci, persone e dati, viene studiato rispetto al proprio contesto normativo internazionale e poi con riferimento alla disciplina AEO unionale e nazionale.

In primis, con riferimento al primo aspetto della gestione del rischio in dogana, il quadro dei controlli doganali è armonizzato a livello unionale dal regolamento n. 1997/515 del Consiglio del 13 marzo 1997 relativo “…alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola…” il quale stabilisce, come indicato nel proprio articolo 1 comma 1 “…le condizioni alle quali le autorità amministrative incaricate negli Stati membri dell’esecuzione delle regolamentazioni in materia doganale e agricola collaborano tra loro e con la Commissione allo scopo di assicurare l’osservanza di tali regolamentazioni nell’ambito di un sistema comunitario…” riservando una specifica attenzione all’indagine amministrativa definita dal successivo articolo 2 come “…qualsiasi controllo, verifica o azione intrapresi da agenti delle autorità amministrative di cui all’articolo 1, paragrafo 1 nell’esercizio delle loro funzioni allo scopo di garantire la corretta applicazione delle regolamentazioni doganale e agricola e di accertare, se del caso, l’irregolarità di operazioni che sembrano ad esse contrarie, ad eccezione delle azioni intraprese su richiesta o sotto il diretto controllo di un organo giudiziario; il termine «indagine amministrativa» copre anche le missioni comunitarie di cui all’articolo 20…”.

Vi sono dei dati che le autorità doganali possono scambiarsi senza bisogno di particolari autorizzazioni tali dati sono: ragione sociale; denominazione commerciale; indirizzo dell’impresa; numero di partita IVA dell’impresa; numero di identificazione dei diritti di accisa; informazioni indicanti se il numero di partita IVA e/o il numero di identificazione dei diritti di accisa sono in uso;

nomi dei dirigenti, dei direttori e, se disponibili, degli azionisti principali dell’impresa; numero e data di emissione della fattura; importo fatturato.

Vale la pena sottolineare che si tratta di dati richiesti anche nel questionario di autovalutazione AEO.

Il regolamento in esame nasce per armonizzare l’attività di controllo di controllo e monitoraggio di frodi in ambito dogane e agricolo; infatti l’articolo 15 prevede che: “…Le autorità competenti di ciascuno Stato membro comunicano senza indugio alle autorità competenti degli altri Stati membri interessati qualsiasi informazione utile che si riferisce ad operazioni che sono o appaiono loro contrarie alle regolamentazioni doganale e agricola, in particolare le informazioni relative alle merci che ne costituiscono l’oggetto nonché ai nuovi mezzi o metodi utilizzati per effettuare tali operazioni…”.

Le autorità doganali devono considerare elementi di prova ammissibili alla stessa stregua di quelli ottenuti nello Stato membro in cui si svolge il procedimento:

a) nei procedimenti amministrativi dell’autorità dello Stato membro destinataria, comprese le modalità di appello successive;
b) nei procedimenti giudiziari dell’autorità dello Stato membro destinataria, salvo non sia diversamente specificamente dichiarato dall’autorità che le comunica al momento della trasmissione delle informazioni.

Inoltre, dovrebbero comunicare ai competenti organi unionali la movimentazione dei container e/o dei mezzi di trasporto, le merci che ne formano oggetto e le persone partecipanti alle operazioni di movimentazione.

Questi includono, ove disponibili, i seguenti dati:

a) per i movimenti dei container;
b) il numero distintivo del container;
c) la situazione di carico del container, la data della movimentazione;
d) il tipo di movimentazione (carico, scarico, trasbordo, entrata, uscita ecc.);
e) la denominazione dell’imbarcazione o il numero d’immatricolazione del mezzo di trasporto;
f) il numero del viaggio;
g) la località; la lettera di vettura o altro documento di trasporto.

Inoltre, per gli spostamenti dei mezzi di trasporto: la denominazione dell’imbarcazione o il numero d’immatricolazione del mezzo di trasporto; la lettera di vettura o altro documento di trasporto; il numero dei container; il peso del carico; la descrizione e/o codificazione delle merci; il numero di prenotazione; il numero del sigillo; la località della prima operazione di carico; la località finale di scarico; le località di trasbordo; la data presunta di arrivo alla località finale di scarico.

Gli operatori economici, anche in un’ottica di mantenimento e richiesta dell’AEO e quindi della dimostrazione dell’osservanza doganale, devono prestare particolare attenzione ai documenti giustificativi delle dichiarazioni di importazione poiché quest’ultimi possono essere richiesti dagli organi unionali e, di conseguenza, da quelli dello Stato membro; infatti, l’articolo 18 sexies del regimento in parola prevede che: “…La Commissione può chiedere agli Stati membri di fornire documenti giustificativi che accompagnano le dichiarazioni d’importazione e di esportazione e per i quali gli operatori economici hanno predisposto o raccolto la relativa documentazione ai fini delle indagini connesse con l’attuazione della normativa doganale…”; in altre parole, la gestione di questi dati rappresenta un ambito di applicazione pratica della diligenza qualificata.

D’altronde, è interessante ricordare che l’autorizzazione dell’AEO risponde all’esigenza, insita nel commercio internazionale, di assicurare un elevato livello di sicurezza in tutti i passaggi della catena di approvvigionamento internazionale.

Per tale ragione, in questionario di autovalutazione richiede di sapere il ruolo che il richiedente riveste nell’ambito della supply chain e le sue dimensioni: al riguardo, il quesito 11.4 richiede di “…Descrivere brevemente la vostra attività commerciale indicando il ruolo svolto all’interno della catena di approvvigionamento internazionale (produttore di beni, importatore, esportatore, agente doganale, trasportatore/vettore, spedizioniere, consolidatore, terminalista, depositario, ecc.). Se svolgete più ruoli, indicateli tutti…” e “ …al quesito 1.1.5 di “…Specificare le sedi interessate dalle attività doganali, elencare gli indirizzi, il nome, i numeri di telefono e gli indirizzi e-mail dei punti di contatto e descrivere brevemente l’attività commerciale svolta (includendo altri SM e paesi terzi): a) presso le singole sedi della vostra azienda in quanto soggetto giuridico (indicare approssimativamente il numero di dipendenti in ogni reparto) e b) presso le sedi in cui un terzo svolge attività esternalizzate per la vostra azienda…” ; infine, per completare la descrizione dell’inserimento all’interno della supply chain internazionale il questionario, al punto 1.1.9 chiede di indicare “…quanti dipendenti lavorano presso la vostra azienda…” e “… di indicare una di queste opzioni: o Micro o Piccola o Media o Grande…”.

L’aspetto dimensionale, come si vedrà nel prosieguo, rappresenta un elemento molto importante per la valutazione delle misure di security adottate.

Dopo questa breve introduzione, è interessante riportare alcune considerazioni riguardanti la gestione del rischio in dogana da intendersi come sistematica identificazione di quest’ultimo evento dannoso, anche attraverso controlli casuali, e l’attuazione di tutte le misure necessarie per limitare l’esposizione.

Quanto descritto risponde al compito attribuito alle autorità doganali di “… adottare le misure per assicurare l’applicazione uniforme dei controlli doganali, tra cui lo scambio di informazioni attinenti ai rischi e di analisi dei rischi, i criteri e le norme comuni in materia di rischio, le misure di controllo e i settori di controllo prioritari…” in un’ottica di armonizzazione unionale ; invece, per rischio bisogna intendere, alla luce della normativa unionale, “…la probabilità che si verifichi unevento, e il suo eventuale impatto, in relazione all’entrata, all’uscita, al transito, alla circolazione o all’uso finale di merci circolanti tra il territorio doganale dell’Unione e paesi o territori non facenti parte di tale territorio o in relazione alla presenza nel territorio doganale dell’Unione di merci non unionali…”[1]; in particolare, il rischio deve rappresentare un evento capace di ledere: a) la corretta applicazione di misure unionali o nazionali; b) gli interessi finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri; c) la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti insieme alla salute umana, animale o vegetale, per l’ambiente o per i consumatori.

La gestione del rischio attraverso i controlli doganali, è regolato dall’articolo 46 del Regolamento 2013/952, per il quale le competenti autorità possono effettuare qualsiasi controllo doganale che ritengono necessario.

A loro volta, le verifiche promosse dalla dogana possono consistere “…nella visita delle merci, nel prelievo di campioni, nella verifica dell’accuratezza e della completezza delle informazioni fornite in dichiarazioni o notifiche e dell’esistenza, dell’autenticità, dell’accuratezza e della validità di documenti, nell’esame della contabilità degli operatori economici e di altre scritture, nel controllo dei mezzi di trasporto, nonché nel controllo del bagaglio e di altre merci che le persone portano con sé o su di sé e nello svolgimento di indagini ufficiali e altri atti simili…”; infatti, includono anche attività quali raccolta di dati e informazioni, analisi e valutazione dei rischi, prescrizione e adozione di misure e regolare monitoraggio ed esame di tale processo e dei suoi risultati, sulla base di fonti e strategie internazionali, unionali e nazionali.

Inoltre, i controlli doganali diversi dai controlli casuali si basano principalmente sull’analisi dei rischi effettuata mediante procedimenti informatici al fine di identificare e valutare i rischi e di mettere a punto le contromisure necessarie, sulla base di criteri elaborati a livello nazionale, unionale e, se del caso, internazionale.

Bisogna aggiungere che i suddetti controlli devono essere effettuati nell’ambito di “…un quadro comune in materia di gestione del rischio, basato sullo scambio di informazioni attinenti ai rischi e dei risultati dell’analisi dei rischi tra le amministrazioni doganali, che stabilisce criteri e norme comuni per la valutazione del rischio, misure di controllo e settori di controllo prioritari…”.

Parimenti, è necessario che i controlli siano basati sulla differenziazione dei livelli di rischio connessi alle merci oggetto di controllo o di vigilanza doganale e a stabilire se sia necessario sottoporre tali merci a controlli doganali specifici e, in caso affermativo, in quale luogo.

Come sopra segnalato, l’attività di controllo viene effettuata in un’ottica unionale, pertanto, tra le autorità doganali europee, è necessaria una condivisione delle informazioni attinenti ai rischi e gli esiti delle analisi dei rischi nei seguenti casi: a) l’autorità doganale giudica che i rischi siano significativi e che richiedano un controllo doganale e i risultati del controllo indicano che l’evento che determina il rischio si è verificato; b) i risultati del controllo non indicano che l’evento che determina il rischio si è verificato, ma le autorità doganali ritengono che la minaccia costituisca un rischio elevato altrove nell’Unione.

Le misure di controllo e la scelta dei settori di controllo prioritari devono basarsi su tutti i fattori seguenti: a) la proporzionalità rispetto al rischio; b) l’urgenza della necessaria applicazione dei controlli; c) la probabile incidenza sul flusso di scambi, sui singoli Stati membri e sulle risorse destinate ai controlli. Tali elementi richiedono a) una descrizione dei rischi; b) i fattori o gli indicatori di rischio da utilizzare per scegliere le merci o gli operatori economici da sottoporre a controllo doganale; c) la natura dei controlli doganali che devono essere effettuati dalle autorità doganali e la durata dell’applicazione dei controlli doganali.

Inoltre, i settori di controllo prioritari comprendono regimi doganali particolari, tipi di merci, percorsi delle merci, modi di trasporto o operatori economici che sono oggetto di livelli accresciuti di analisi del rischio e di controlli doganali per un determinato periodo, fatti salvi gli altri controlli abitualmente eseguiti dalle autorità doganali.

Al riguardo, la circolare 74/D 18 dicembre 2003 dell’Agenzia delle Dogane segnala che il controllo delle dichiarazioni doganali può rientrare in una delle seguenti categorie:

il controllo integrale, documentale e fisico della merce;
il controllo mediante apparecchiature scanner del mezzo di trasporto e dei containers;
il solo controllo documentale (lasciando al funzionario la facoltà di procedere, se necessario in base ad incongruenze emerse dall’analisi documentale, ad una elevazione del controllo);
l’accettazione con svincolo immediato delle merci, senza alcun controllo da parte della Dogana.

I controlli a prescindere dalla loro appartenenza ad una delle predette categorie si basano su alcuni elementi oggettivi (dazio antidumping; preferenze generalizzate; altra imposizione fiscale; divieti economici e restrizioni; limiti quantitativi; problematiche extratributarie) e soggettivi (la struttura dell’impresa; le rapide variazioni dei volumi di affari; il cambiamento nella scelta dei Paesi fornitori; eventuali infrazioni alla normativa doganale).

Inoltre, secondo l’atto di prassi sopra menzionato, i controlli si suddividono in:

a) mirati – identificano le operazioni da controllare sulla base dell’analisi dei rischi e sono a loro volta suddividibili in “oggettivi” e “soggettivi”;
b) obbligati – identificano particolari operazioni che vanno controllate in base a precise disposizioni normative comunitarie e nazionali, oppure in base alla necessità di maggiore controllo generalizzato;
c) oltre ai controlli scaturenti da tale analisi, il sistema prevede la possibilità di controlli basati sulla casualità pura.

In conseguenza di ciò, nessuna operazione doganale può, a priori, essere esentata dalla possibilità di controlli.

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La gestione del rischio, come premesso, può assumere un altro significato e cioè quello di controllo della sicurezza dei processi, sulla merce in entrata, in uscita, immagazzinata, stabilimenti e dati.

Infatti, le linee guida AEO affermano che “…L’organizzazione di un operatore economico può essere costituita da un sistema complesso che comporta numerosi processi interrelati. È necessario che un AEO si concentri sui processi, sulla gestione dei rischi, sui controlli interni e sulle misure adottate per ridurre i rischi…” ed inoltre “…È quindi opportuno verificare periodicamente tali processi, controlli e misure adottate per ridurre o attenuare i rischi correlati alla circolazione internazionale delle merci. Il controllo interno è il processo attuato dall’operatore economico al fine di prevenire, rilevare e far fronte ai rischi per assicurare che tutte le relative procedure siano adeguate…”.

In questa prospettiva è importante considerare che l’operatore economico deve: a) indicare il soggetto responsabile della sicurezza; b) fornire una valutazione documentata dei rischi e delle minacce eseguita in autonomia o con il coinvolgimento di un consulente.

In particolare, con riferimento alla valutazione documentata dei rischi e minacce è importante evidenziare che questo documento deve riguardare tutte le sedi che sono rilevanti ai fini delle vostre attività doganali e identificare rischi e minacce che possono verificarsi nella parte della catena di approvvigionamento internazionale cercando misure per ridurli al minimo.

Si tratta di un documento che dovrebbe considerare tutti i rischi inerenti alla sicurezza del ruolo nella catena di approvvigionamento internazionale e dovrebbe basarsi sui seguenti elementi: la merce oggetto di commercializzazione/scambio; la gestione specifica di merci trasportate per via aerea/posta aerea se del caso (accesso, movimentazione, deposito, ecc.); i locali e gli edifici usati per il deposito, la fabbricazione, ecc.; l’assunzione di personale, l’utilizzo di personale temporaneo, il lavoro in sub-appalto; le operazioni di trasporto, carico e scarico di merci; il sistema informatico, i registri e i documenti contabili; incidenti attinenti alla sicurezza recentemente segnalati in uno dei settori di cui sopra.

D’altronde, come richiesto nel punto 6.1.3 del questionario di autovalutazione, le autorità doganali si aspettano che il richiedente l’autorizzazione AEO abbia “…valutato e inserito [i suddetti ] rischi nella vostra valutazione di rischi e minacce, specificando la probabilità che essi si verifichino, le conseguenze e le eventuali contromisure…”.

La valutazione documentata dei rischi impone che vi sia una gestione basata su procedure interne sottoposte ad un continuo aggiornamento e soprattutto modellate sulle esigenze del sito al quale si riferiscono.

In quest’ottica i quesiti indicati ai punti 6.1.4 e 6.1.5 devono essere letti nel senso che l’operatore economico dovrebbe tratteggiare il processo di predisposizione, attuazione, monitoraggio e revisione delle misure di sicurezza, identificando il responsabile relativo e le sue mansioni.

Per fare ciò è necessario il coinvolgimento di una persona al livello appropriato entro l’organizzazione con una responsabilità generale relativamente a tutte le misure di sicurezza e con l’autorità necessaria per metterle in atto quando richiesto. In caso contrario, indicate i vari reparti coinvolti e il coordinamento e la gestione generali.

Inoltre, se l’operatore economico si avvale di servizi esterni per la sicurezza, la persona responsabile deve gestire il contratto e garantire un accordo sul livello di servizio adeguato al rispetto dei requisiti AEO che risultano dalle domande della presente sezione.

In particolare, il responsabile deve essere in grado di spiegare e attuare procedure adeguate che permettano di elaborare, rivedere e aggiornare tutte le misure di sicurezza e deve fare in modo che le procedure siano sufficientemente dettagliate da permettere a una persona che eserciti le funzioni del responsabile di accettare la responsabilità e assumersi i compiti previsti da tale ruolo.

La sicurezza, come accennato e anche puntualizzato nel quesito al numero 6.1.8 a) b) e c) per cui “a) Siete già stati certificati/autorizzati/approvati da un altro organismo pubblico o ente pubblico a fini di sicurezza (trasporti, aviazione civile, ecc.)? Sì/No. Se sì, fornire una copia del certificato/dell’autorizzazione/dell’approvazione e dare informazioni sui locali/siti oggetto del certificato/dell’autorizzazione/dell’approvazione pertinente. b) Fornire un elenco di tutte le norme/licenze/autorizzazioni accreditate in modo indipendente a cui ci si attiene specificando a quali controlli/audit sono soggette tali norme. c) Intendete presentare o avete già presentato domanda di altri certificati/autorizzazioni/approvazioni a fini di sicurezza (per es., agente regolamentato, mittente conosciuto, ecc. )?Sì /No Se sì, si prega di fornire dettagli…”, rappresenta un requisito indicato dall’articolo 39 del regolamento 952/2013 che ha un carattere globale e si arricchisce di altre certificazioni come ad esempio quella ISO che non posseggono un carattere propriamente doganale.

Al riguardo, è raccomandato dagli orientamenti AEO di garantire la conservazione della documentazione originale, compreso il rapporto di valutazione ove disponibile, in quanto può essere richiesta dall’autorità doganale durante la visita in loco.

In quest’ottica la globalità della valutazione del rischio in materia di AEO emerge anche dal quesito di cui al numero 6.1.9 del questionario volto a comprendere se “…Vi sono particolari requisiti di sicurezza per le merci che importate/esportate…”; la risposta a tale richiesta dovrebbe comprendere oltre ai ragguagli su come viene effettuato il packaging anche “…informazioni relative a sostanze chimiche pericolose, merce di alto valore o soggetta ad accisa, specificando se tali merci vengono trattate con cadenza regolare o occasionale…”.

Viene confermata dalle seguenti esigenze di analisi e controllo:

sui sistemi di sicurezza aziendali i quali devono essere in grado di: a) identificare tentativi di accesso non autorizzato e sorvegliarli; b) identificare il personale e distinguerlo dai visitatori; c) prestare attenzione alle aziende presenti stabilmente in situ giacchè dovrebbero essere assoggettate a specifiche misure di sicurezza;
sulle unità di carico (sottosezione 6.4-unità di carico) con le sue implicazioni sui processi logistici (sottosezione 6.5 – Processi logistici) compresi quelli relativi alle merci in entrata, immagazzinate, caricate e prodotte. In merito al primo punto sopra evidenziato si segnala che l’operatore economico dovrebbe adottare le migliori misure relative alla movimentazione delle merci che comprendono la protezione contro l’introduzione non autorizzata o lo scambio, l’errato trasferimento delle merci e la manomissione delle unità di carico. Sono richieste procedure atte a verificare l’integrità dell’unità prima del carico;
sui processi logistici e cioè i movimenti di merce importata e esportata tra i diversi siti dell’operatore economico e la frontiera del territorio doganale unionale. Questa tematica è affrontata attraverso i diversi quesiti concentrati nella sottosezione 6.5 – Processi logistici del questionario di autovalutazione in materia di AEO; in altre parole, attraverso queste richieste;
sulla produzione delle merci, come previsto dai quesiti elencati nella sottosezione 6.8 – produzione delle merci del questionario di autovalutazione dell’AEO; anche in questo caso, è interesse dell’autorità doganale la produzione di merci che fanno parte della catena di approvvigionamento internazionale;
sul personale incaricato di supervisionare il carico delle merci. Infatti, i quesiti della sottosezione 6.9 – carico delle merci del QAV, impongono di evidenziare come all’interno dell’organizzazione aziendale vi sia del personale incaricato di supervisionare il carico delle merci per evitare che queste siano caricate senza controllo o lasciate senza sorveglianza;
sui servizi esterni. A tal proposito si ricordano: la sottosezione 6.10 – requisiti di sicurezza per i partner commerciali, la sottosezione 6.12 – servizi esterni”; entrambe analizzato ulteriori aspetti collegati alla sicurezza per un soggetto AEO. In merito al primo punto, emerge la necessità di individuare i partner commerciali garantendo che costoro siano in grado di assicurare la sicurezza della loro parte di competenza nella catena di approvvigionamento internazionale. Una simile operazione deve essere supportata da un’adeguata documentazione giustificativa.

La breve ricostruzione del rischio in dogana rispetto al canone della diligenza qualificata, ai controlli e all’AEO consente di proporre le seguenti conclusioni.

In questa prospettiva, la prima considerazione cui si giunge riguarda la natura della autorizzazione in esame. Infatti, lo status di AEO rappresenta un elemento accidentale e non obbligatorio dell’obbligazione doganale e ha come unica funzione quella di “definire e qualificare” il soggetto passivo il quale, per l’effetto, diviene affidabile nell’ambito di un rapporto di cooperazione partecipativa con l’amministrazione doganale.

Rappresenta un provvedimento amministrativo rilasciato sulla base della normativa unionale dall’amministrazione doganale nazionale ma valevole su tutto il territorio doganale unionale e, se in presenza di un accordo di mutuo riconoscimento, anche con paesi terzi; inoltre, pur essendo normata in atti normativi doganali è importante evidenziare che costituisce un’autorizzazione che si fonda su una valutazione complessiva della struttura e del funzionamento del oggetto istante. Possiede, pertanto, una natura onnicomprensiva della complessità aziendale.

Nello specifico, l’AEO presuppone un’istruttoria, imperniata sull’audit, comprensiva non solo degli aspetti meramente doganali (come la gestione degli elementi sintomatici dell’obbligazione doganale) ma anche di aspetti strutturali e soggettivi del soggetto istante che si sostanziano tanto nel possesso di alcuni criteri quanto nella capacità di controllo, monitoraggio e reazione della compagine aziendale rispetto all’accadimento di eventi dannosi o potenzialmente dannosi; in altre parole, il titolare della predetta autorizzazione deve dimostrare un’adeguata capacità di controllo e correzione delle proprie attività insieme ad altri requisiti indicati dalla normativa unionale e, comunque, riconducibili al canone della diligenza qualificata.

Si giustifica alla luce del rapporto di cooperazione partecipativa tra soggetto attivo e passivo dell’obbligazione doganale e si manifesta nei procedimenti amministrativi di natura doganale tanto su istanza di parte quanto su iniziativa dell’amministrazione; a parere di chi scrive dovrebbe essere onere di entrambe le parti dell’obbligazione tributaria qualificare, dal punto di vista soggettivo, il titolare dell’AEO.

Quest’ultima figura, in effetti, è affidabile perché possiede un’autorizzazione che qualifica l’operatore economico, come dotato di un’affidabilità onnicomprensiva, globale e basata sul canone della diligenza qualificata propria che, a sua volta, impone un monitoraggio continuo delle funzioni aziendali di maggiori rilevanza e l’attenzione costante verso i cambiamenti normativi che impattano sui business aziendali; lo sviluppo dell’economia circolare, di normative unionali come il carbon border adjustment mechanism, i maggiori poteri di controllo in materia di sostenibilità ambientale sono solo alcuni degli esempi di legislazioni e politiche legislative che devono essere prese in considerazione allo scopo di evitare di ledere il criterio dell’osservanza della normativa doganale. In altre parole, l’AEO si basa su un monitoraggio caratterizzato anche dalla conoscenza della normativa giacchè la diligenza qualificata propria richiede una conoscenza adeguata e qualificata rispetto alle attività commerciali dell’operatore economico.

D’altronde, a parere di chi scrive, la diligenza qualificata propria dell’AEO rappresenta non solo uno standard comportamentale per il titolare ma addirittura un elemento caratterizzante della decisione doganale in esame poiché sintetizza, in modo trasversale, tutti i criteri previsti dall’articolo 39 CDU.

Infine, vale la pena esporre i seguenti punti di attenzione per, si spera, un continuo dibattito dottrinale e operativo:

L’AEO deve essere considerato come uno strumento per semplificare l’operatività doganale a prescindere dalle dimensioni del suo titolare. Pertanto, sarebbe interessante che il legislatore preveda delle norme generali agevolative per le “piccole” e “medie” imprese garantendo, in questa maniera, una maggiore comprensione dell’istituto;
L’AEO è un’autorizzazione caratterizzata da un continuo monitoraggio che deve essere scritto, tracciato e capace di fornire soluzioni ai problemi che emergono dalla gestione del rischio in azienda;
L’AEO a causa della sua natura giuridica, com’è stata ricostruita nella presente opera, deve adeguarsi rispetto allo sviluppo della normativa;
La natura giuridica dell’AEO deve essere presa in considerazione per gli aspetti sanzionatori e per la gestione dei processi amministrativi;
L’affidabilità dell’AEO deve basarsi sulla dimostrazione dell’adeguata diligenza che a sua volta si declina in tutti gli aspetti indicati dai quesiti del QAV.

[1] Articolo 5 numero 7 del CDU.