Accertamento dei criteri da parte di esperti, cooperative compliance e semplificazioni

La circolare 21/2025 emanata dall’Agenzia delle dogane il 27 agosto 2025 fornisce le istruzioni operative dell’accertamento dei criteri di cui all’articolo 39 lettere b), c) ed e) del codice doganale unionale, effettuato da parte di esperti; rappresenta un importante provvedimento che conferma la prospettiva della cooperative compliance tra operatore economico e dogana; questo accertamento dei criteri è ancora in una fase sperimentale.

In primo luogo, vale la pena ricordare che l’articolo 39 del regolamento UE n.952 del 13 ottobre 2013 recita quanto segue: “I criteri per la concessione dello status di operatore economico autorizzato sono i seguenti:

[…]

b) dimostrazione, da parte del richiedente, di un alto livello di controllo sulle sue operazioni e sul flusso di merci, mediante un sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, di quelle relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali;

c) solvibilità finanziaria, che si considera comprovata se il richiedente si trova in una situazione finanziaria sana, che gli consente di adempiere ai propri impegni, tenendo in debita considerazione le caratteristiche del tipo di attività commerciale interessata;

[…]

e) con riguardo all’autorizzazione di cui all’articolo 38, paragrafo 2,lettera b), l’esistenza di adeguati standard di sicurezza, che si considerano rispettati se il richiedente dimostra di disporre di misure idonee a garantire la sicurezza della catena internazionale di approvvigionamento anche per quanto riguarda l’integrità fisica e i controlli degli accessi, i processi logistici e le manipolazioni di specifici tipi di merci, il personale e l’individuazione dei partner commerciali...”.

Parimenti, il regolamento UE 2447/2015 al punto n.3 dell’articolo 29 dispone che nel corso dei procedimenti di rilascio o mantenimento delle autorizzazioni doganali, “al fine di accertare se i criteri di cui all’articolo 39, lettere b), c) ed e)1, del codice sono soddisfatti, le autorità doganali possono tener conto delle conclusioni degli esperti fornite dal richiedente, a condizione che l’esperto che ha redatto le conclusioni non sia collegato al richiedente ai sensi dell’articolo 127 del presente regolamento”.

La circolare 21/2025 partendo da tale contesto e sulla base della circolare 14/2024 dell’Agenzia delle dogane e monopoli segnala quanto segue:

Doganalisti, commercialisti, avvocati, revisori dei conti iscritti da almeno tre anni nel relativo albo, non legati all’operatore economico, che rispettano i requisiti previsti dalla circolare 14/2024 possono fornire le loro conclusioni per l’ottenimento e mantenimento di autorizzazioni e semplificazioni. Quest’ultimo atto di prassi prevede quanto segue: “Le condizioni richieste dalla Circolare n.14/2024 sono le seguenti: 1) rilascio di attestato da parte del Consiglio Nazionale degli spedizionieri doganali/ordini professionali di: a) attestato di effettiva partecipazione a adeguata attività formativa di aggiornamento negli ultimi tre anni; b) regolare pagamento delle quote di iscrizione all’Albo professionale. 2) assenza delle circostanze indicate dall’articolo 127 del RE. 3) La condizione di cui al punto 1.a) viene considerata soddisfatta se il professionista è autorizzato AEO”;
L’operatore economico deve effettuare le seguenti azioni: “− valutare accuratamente l’individuazione del professionista esperto, dotato dell’adeguata competenza ed esperienza professionale essenziale per garantire l’affidabilità dei pareri espressi; − richiedere all’esperto incaricato l’attestazione di effettiva partecipazione ad adeguata attività formativa di aggiornamento negli ultimi tre anni e del regolare pagamento delle quote di iscrizione all’Albo professionale di appartenenza, producendone gli esiti unitamente all’istanza. In assenza di tali documenti probatori il parere non potrà essere considerato ai fini dell’istruttoria; − fornire la check-list, di cui all’allegato 1 alla presente circolare, che identifica il o i professionisti incaricati, ne evidenzia il possesso dei requisiti più volte citati, nonché accompagna e qualifica le conclusioni prodotte dall’esperto stesso; − dichiarare l’assenza di collegamento con il professionista utilizzando il modulo di cui all’allegato 2 alla presente circolare (uno per ogni esperto)”.
In merito al “Soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali” il professionista indipendente deve rispondere ai seguenti quesiti: “- l’idoneità del sistema di gestione delle scritture contabili in relazione al livello di controllo delle operazioni e del flusso delle merci, nonché a tutte le attività doganali dell’operatore economico; – la correttezza nella tenuta delle scritture contabili, attestata da una accurata conservazione di atti e scritture contabili relative alle operazioni doganali e alle merci; – la tracciabilità delle operazioni doganali – c.d. Audit trail – ovvero la presenza di una traccia di audit nelle scritture commerciali/contabili che devono coincidere con il flusso delle operazioni doganali effettuate (ordine, esecuzione operazione doganale e gestione della merce, fatturazione, pagamento diritti doganali, rilevazione contabile, etc..)” e “- la correttezza delle modalità di identificazione – anche fisica all’interno del magazzino – della merce unionale o non unionale attraverso un adeguato sistema di codifica che le contraddistingua; – l’idoneità del sistema di controllo interno in relazione alla capacità dello stesso di prevenire, individuare e correggere errori, mediante un’attenta analisi ed una costante supervisione sulle attività svolte”.
Per quanto riguarda gli “Adeguati standard di sicurezza” l’esperto indipendente deve fornire delucidazioni sui seguenti argomenti: “ –il livello di sicurezza della catena di approvvigionamento in relazione ai partners commerciali e alla descrizione di un chiaro e verificabile processo di selezione degli stessi, nonché la valutazione dei contratti/documenti5 aventi valore legale posti alla base del rapporto di fornitura di beni e servizi; – il livello di efficacia ed integrità delle unità di trasporto e dei processi logistici, anche in relazione alle misure di sicurezza mirate ad evitare, ad esempio, l’accesso non autorizzato di persone o veicoli, a garantire un’accurata scelta del vettore o del mezzo di trasporto, nonché in merito all’adeguatezza delle procedure interne e delle istruzioni, correttamente documentate e diffuse in azienda, relative alla gestione e alla movimentazione delle merci e dei magazzini; – l’adeguatezza delle modalità attuate ai fini della verifica di qualità e quantità delle merci, e degli eventuali sigilli, in entrata e in uscita presso gli stabilimenti dell’operatore economico.”
Il criterio della solvibilità verrà valutato da un’apposita commissione di studio

Infine, la compliance prevista dal decreto legislativo 231 del 2001 riconferma la propria crescente centralità nell’ambito doganale. Infatti, l’esperto può anche pronunciarsi in merito all’adeguatezza del modello di organizzazione e gestione (MOG) in caso di sua adozione. Il professionista può fornire un parere in relazione all’opportunità di adottare un MOG e alle procedure aziendali alternative implementate, volte a garantire la prevenzione della commissione di reati connessi all’adempimento di tutte le mansioni previste durante lo svolgimento della propria attività economica e lavorativa.

Per terminare, è opportuno attendere come verrà rivalutato il criterio della solvibilità. Invece, potrà risultare interessante adottare alcuni aspetti di questa forma di cooperative compliance per la definizione in senso operativo del SOAC che pur appartenendo al settore delle accise ha molti elementi con l’AEO (di cui si veda la natura giuridica), la cooperative compliance e il decreto legislativo 231/2001.