Gli oneri generali di sistema elettrico (OGdS) non sono accise

Gli oneri generali di sistema elettrico (OGdS) non sono accise: è questa, in estrema sintesi, l’opinione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione espressa nella sentenza n.35282 del 18 dicembre 2023.

In particolare, gli oneri generali di sistema elettrico sono dei corrispettivi dovuti in relazione all’articolo 3, commi 10 e 11, d.lgs. n. 79 del 1999 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), il quale così recita : “…10. Per l’accesso e l’uso della rete di trasmissione nazionale è dovuto al gestore un corrispettivo determinato indipendentemente dalla localizzazione geografica degli impianti di produzione e dei clienti finali, e comunque sulla base di criteri non discriminatori. La misura del corrispettivo è determinata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, considerando anche gli oneri connessi ai compiti previsti al comma 12 ed è tale da incentivare il gestore allo svolgimento delle attività di propria competenza secondo criteri di efficienza economica. Con lo stesso provvedimento l’Autorità disciplina anche il periodo transitorio fino all’assunzione della titolarità da parte del gestore di cui al comma 4….” E anche “…11. Entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto legislativo, con uno o più decreti del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, di concerto con il Ministro del tesoro, bilancio e della programmazione economica, su proposta dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, sono altresì individuati gli oneri generali afferenti al sistema elettrico, ivi inclusi gli oneri concernenti le attività di ricerca e le attività di cui all’articolo 13, comma 2, lettera e). L’Autorità per l’energia elettrica e il gas provvede al conseguente adeguamento del corrispettivo di cui al comma 10. La quota parte del corrispettivo a copertura dei suddetti oneri a carico dei clienti finali, in particolare per le attività ad alto consumo di energia, è definita in misura decrescente in rapporto ai consumi maggiori…”. Inoltre, gli articoli 1 e 2, comma 5, d. l. n. 25 del 2003 definiscono la composizione degli oneri di sistema mentre l’art. 39, comma 3, d. l. n. 83 del 2012, conv. con mod. dalla l. n. 134 del 2012 individua il soggetto tenuto a sopportare i suddetti costi.

In questo contesto normativo, si inserisce la sentenza del 18 gennaio 2017 della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nella causa C-189/2015 con cui si statuisce che “…i corrispettivi a copertura degli oneri generali del sistema elettrico costituiscono imposte indirette, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2003/96…” demandando, però, al giudice nazionale ( e di rinvio) il compimento di plurime verifiche sulla base del rilievo che spetta a quest’ultimo verificare se i corrispettivi a copertura degli oneri generali del sistema elettrico soddisfino le condizioni per essere qualificati come tributi poiché i giudici unionali non hanno fatto riferimento, in generale, alla definizione di imposta indiretta (accisa).

Questa pronuncia consente l’accoglimento della giurisprudenza amministrativa (Cons.St., VI, sent. n. 2182/2016; sentenze TAR Lombardia, sede di Milano, nn. 237/2017, 238/2017, 243/2017 e 244/2017) e della Corte dei Conti ( Corte dei Conti, Sez. Riun., sentenza n. 15 del 13/05/2020) secondo cui gli oneri generali di sistema non possono essere considerate accise poiché sono prestazioni patrimoniali in capo ai clienti finali i cui introiti vengono trasferiti sui conti di “ gestione istituiti dalla Cassa conguaglio per il settore elettrico, al fine di essere destinati alla promozione dell’energia da fonti rinnovabili e dell’efficienza energetica, la messa in sicurezza del nucleare e le compensazioni territoriali, i regimi tariffari speciali per la società Ferrovie dello Stato, le compensazioni per le imprese elettriche minori, il sostegno alla ricerca di sistema nel settore dell’elettricità nonché la copertura del “bonus elettrico” e delle agevolazioni per le imprese a forte consumo di energia elettrica…” e ancora “… [sono dovuti] nell’ambito di un rapporto di tendenziale natura sinallagmatica con le prestazioni fornite ai predetti, nonché mancando, per tali corrispettivi, un sistema di riscossione assimilabile a quello relativo alle entrate tributarie…”.

Gli Ermellini rilevano che gli OGdS assolvono la funzione di componenti tariffarie, in quanto “maggiorazioni” dei corrispettivi del servizio di distribuzione, e sono inseriti nei contratti stipulati da distributori e venditori aventi ad oggetto il servizio di trasporto dell’energia elettrica e del gas sino al punto di prelievo del cliente finale, e da questi ultimi operatori sono inseriti nelle bollette a carico dei clienti finali.

E’ però interessante riproporre in questa sede le considerazioni in merito alla qualificazione di una prestazione patrimoniale come tributo. In particolare, la sentenza in commento rileva che: “…nella sentenza n. 269/2017, così li riassume: 1) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; 2) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; 3) le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere destinate a sovvenire pubbliche spese» (sentenza n. 70 del 2015). Si deve cioè trattare di un «prelievo coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva (sentenza n. 102 del 2008). Tale indice deve esprimere l’idoneità di tale soggetto all’obbligazione tributaria» (sentenza n. 70 del 2015)…”. Quindi, l’esame della natura di una prestazione deve comprendere la verifica dell’assenza del legame tra questa e un rapporto sinallagmatico e il concorso, in base alla capacità contributiva del soggetto passivo d’imposta, al soddisfacimento di una delle voci della spesa pubblica.

In altre parole, gli OGdS sono prestazioni obbligatorie non ex lege, come per le accise, ma ex contractu sebbene siano previsti in modo inderogabile da previsioni normative. Infatti, secondo gli Ermellini, bisogna considerare quanto segue:

Se è vero che l’assenza della doverosità della prestazione esclude la natura tributaria di quest’ultima è altrettanto ammissibile che la sua presenza può rilevare soltanto da “indizio” della possibile natura tributaria della prestazione medesima; in altre parole, la circostanza che una prestazione sia dovuta per legge non è sufficiente a qualificare quest’ultima come “tributaria”;
Il principio della riserva di legge, inoltre, è da intendere in senso relativo, ponendo l’obbligo per il legislatore di determinare preventivamente e sufficientemente criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della discrezionalità amministrativa (Corte Cost. sentenza n. 111/1997).

Inoltre, sempre secondo la sentenza in commento, non è possibile parlare di natura tributaria degli OGdS poiché

Non è sufficiente la “rilevanza pubblica di tali crediti [oneri]” e dalla correlata possibilità di recupero degli stessi mediante la procedura di riscossione coattiva esattoriale, secondo quanto previsto dall’art. 17, comma 3-bis, d.lgs. n. 46 del 1999 (“Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337.”). Infatti, la riscossione a mezzo ruolo può riguardare sia le imposte indirette, sia altre entrate, anche di natura non tributaria, dello Stato e degli enti pubblici, pure previdenziali, esclusi quelli economici;
Nella normativa degli OGdS manca un sistema di imposizione (e riscossione) assimilabile a quello dell’IVA (o delle accise), difettando un meccanismo di “rivalsa” del credito del soggetto passivo;
La disciplina di riferimento è priva degli elementi capaci di descrivere il relativo modulo tributario;
prestazione patrimoniale in esame, infatti, trova pur sempre la sua ragion d’essere nel meccanismo di tariffazione del prezzo dell’energia e, quindi, nell’attività regolatoria di ARERA, nella cui cornice, in presenza di contratti di massa, trova spiegazione anche la redistribuzione dei costi, in funzione delle finalità pubblicistiche perseguite dall’Autorità attraverso il gettito raccolto;
L’impiego per scopi di natura pubblicistica dei relativi proventi non rappresenta una circostanza decisiva ai fini della qualificazione giuridica degli oneri in questione come imposte indirette;

In altre parole, è stato concluso gli OGdS rispondono a logiche ed esigenze settoriali prevalentemente correlate al mercato di riferimento sia pure d’interesse generale; pertanto, sfuggono al necessario collegamento con il principio della capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost., considerato come attuazione del concorso di tutti al finanziamento della spesa pubblica in modo equo, parametrato alle condizioni economiche del singolo soggetto, su base solidaristica, non sulla base di prestazioni rientranti in un rapporto sinallagmatico, sul consumo di un determinato bene o servizio e secondo la tipologia del contribuente, restando, in definitiva, attratti da un sistema di regolazione tariffaria del mercato della vendita al dettaglio dei servizi dell’energia e del gas soltanto in parte effettivamente liberalizzato.

Infine, per completezza, si cita, in dottrina, L.Salvini “…La conclusione delle SS.UU. è a mio avviso corretta, come ho già avuto modo di rilevare sulla base di considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle ora condivise dalla Corte (v. L. Salvini, Oneri di sistema e tutela del consumatore, in Rivista Energia, 2018, p. 64¸v. anche, sul tema, il contributo di S. Supino https://www.fiscalitadellenergia.it/2020/01/20/gli-oneri-generali-di-sistema-hanno-natura-tributaria-e-non-sono-soggetti-ad-iva/). Ciò non significa tuttavia che non possano sollevarsi de jure condito rilevanti perplessità sulla conformità a Costituzione dell’addossamento ai consumatori finali, attraverso gli oneri, di costi aventi indubbia finalità di interesse comune – si pensi ad esempio ai bonus elettrici in favore dei soggetti in stato di disagio fisico o economico – costi che dovrebbero essere, come tali, posti a carico della fiscalità generale….” E ancora “…Il fatto è che tutto il sistema degli oneri, a partire dalle loro modalità di riscossione attraverso la filiera, dovrebbe essere ripensato funditus, come da molto tempo chiede ARERA: il tema della natura degli oneri non può essere razionalmente disgiunto da quello della relativa riscossione. Se è vero, infatti, che la previsione normativa della riscossione coattiva di un’entrata pubblica nulla dice, di per sé, sulla sua natura tributaria, non è del tutto chiaro a che titolo il distributore, non essendo per legge il soggetto obbligato al pagamento degli oneri (che gravano appunto sull’utente finale), né un sostituto né un responsabile di imposta, sia sottoposto a procedure coattive di riscossione (sia pure senza obbligo del non riscosso per riscosso). Ed invece, le seppur minime aperture del legislatore che con l’art. 33 ter d.l. n. 77/2021 aveva demandato al legislatore secondario di rideterminare tali modalità di riscossione sono rimaste lettera morta, finché con l’art. 19 d. l. 181/2023 l’art. 33 ter è stato abrogato; la CSEA, in sede di osservazioni alla legge di conversione del d.l. 181/2023, ha affermato di condividere l’orientamento del legislatore, in considerazione delle esigenze di stabilità certezza e continuità dei flussi finanziari sottostanti all’attività di riscossione….”