CER, sussidiarietà orizzontale e legislazione regionale: un contributo per capire cosa sono e quali sono i rischi

La promozione delle comunità energetiche rinnovabili (CER) può generare per il legislatore, gli amministratori locali e i cittadini problemi come quello della ripartizione di competenze tra legislatore nazionale e regionale in materia di CER. Non si tratta di un problema teorico o di studio per giuristi perché in un sistema normativo ipertrofico e in forte cambiamento come quello italiano è possibile che i cittadini che vogliono fondare una CER basino le loro scelte su leggi regionali che poi sono dichiarate illegittime. Quindi vale la pena avere un’adeguata consapevolezza e gli strumenti per interpretare i fenomeni.

Entrando nel vivo del tema, vale la pena segnalare che la Corte Costituzionale con la sentenza n.48 del 9 febbraio 2023 ha affermato che è illegittima la norma regionale che definisce i requisiti per poter partecipare a una CER, giacchè quest’ultimi sono già esaustivamente definiti dalla legge statale.

Infatti, questa posizione si spiega alla luce del contesto normativo in cui il legislatore unionale ha promosso le CER e lo sviluppo sostenibile ed è ben descritta dal seguente passaggio della suddetta pronuncia: “…Le comunità di energia rinnovabile sono definite dalla direttiva (UE) 2018/2001, all’art. 2, paragrafo 2, numero 16), come un «soggetto giuridico: a) che, conformemente al diritto nazionale applicabile, si basa sulla partecipazione aperta e volontaria, è autonomo ed è effettivamente controllato da azionisti o membri che sono situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che appartengono e sono sviluppati dal soggetto giuridico in questione; b) i cui azionisti o membri sono persone fisiche, PMI o autorità locali, comprese le amministrazioni comunali; c) il cui obiettivo principale è fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi azionisti o membri o alle aree locali in cui opera, piuttosto che profitti finanziari». La stessa direttiva, all’art. 22, stabilisce in capo agli Stati membri una serie di obblighi finalizzati a promuovere e agevolare lo sviluppo delle CER…” ed ancora “…Alla citata direttiva è stata data attuazione in Italia in due tempi. In un primo momento, l’art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, ha dettato una disciplina di carattere transitorio e sperimentale, consentendo, «[n]elle more del completo recepimento» della direttiva (UE) 2018/2001, la realizzazione di CER secondo le modalità e alle condizioni stabilite dallo stesso articolo. Successivamente, il d.lgs. n. 199 del 2021 ha provveduto a dare piena e stabile attuazione alla direttiva in esame. In particolare, all’art. 31 vengono stabiliti i requisiti per la partecipazione alle CER e le condizioni alle quali le stesse possono operare, mentre l’art. 32, comma 3, assegna ad ARERA il compito di adottare, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, i provvedimenti necessari a garantire l’attuazione delle disposizioni in materia di CER…”. In altri termini, è importante sottolineare che lo sviluppo delle CER si basa sul principio della sussidiarietà orizzontale ma sempre nel rispetto della potestà normativa concorrente  (Stato-Regione) prevista dall’articolo 117 della Costituzione in materia energetica.

In merito alla sussidiarietà orizzontale e alla sua promozione anche attraverso il PNRR si ricorda la  deliberazione n. 77/2023/PASP emessa il 30 marzo 2023 dalla Corte dei Conti-Sezione regionale di controllo per la Toscana per cui “…4.1.3.1. In linea generale, la partecipazione dei cittadini, degli operatori economici privati e delle autorità locali a progetti nell’ambito delle energie rinnovabili attraverso le comunità energetiche può senz’altro comportare un notevole valore aggiunto in termini di diffusione di tali fonti di produzione a livello locale e di accesso a capitali privati aggiuntivi, con incremento degli investimenti sul territorio, delle possibilità di scelta per i consumatori, nonché di una maggiore partecipazione dei cittadini alla transizione energetica (cfr. anche Considerando n. 70 della Direttiva (Ue) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018). Ne sono testimonianza la previsione di uno specifico intervento di sostegno alle comunità energetiche e alle strutture collettive di autoproduzione per i Comuni con meno di 5.000 abitanti nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR, M2C2I1.2)…”. D’altronde, come affermato da A.Chiappetta (Il tessuto valoriale delle Comunità energetiche rinnovabili:un virtuoso modello di partecipazione attuativo del dettato costituzionale ): “…In quanto partecipe della comunità energetica rinnovabile, il cittadino diviene produttore e consumatore, assumendo al contempo la funzione di consumer e di producer o, in una sola espressione, la veste di c.d. prosumer. Raccogliendo le sollecitazioni provenienti dal quadro sovranazionale il legislatore statale e le autorità preposte hanno dato forma a diversi provvedimenti regolatori, per vero ancora inidonei a definire compiutamente il campo Applicativo delle Energy communities, in quanto complessivamente privi di precisi riferimenti riguardo ad elementi essenziali a dare loro concretezza ed operatività (mezzo giuridico per l’istituzione, modalità e tempistiche di adesione, tutela dei cittadini più deboli…” ed ancora “…l’ethos costituzionale, imperniato «sulla tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale», è ora indubbiamente proteso anche alla difesa pro futuro dell’ambiente, da ultimo riconosciuta ed affermata con toni espliciti  e rispondenti alla raggiunta consapevolezza collettiva – c.d. living Constitution- dall’intervento novellatore della legge costituzionale n. 1 dell’11 febbraio 2022…”.

Per quanto riguarda, invece, la potestà legislativa concorrente si ricorda l’articolo 117 della Costituzione per cui:”… Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a…produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia…”.

Cionondimeno, si segnala Jacopo di Gesù “Il riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di energia dal primo regionalismo alla clausola di asimmetria“  il quale riflette sui limiti della “…materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia ― ricomprendente, come rilevato, ogni elemento relativo alle politiche energetiche tout court ― è attribuito dalla Costituzione alla legislazione regionale salvo che per i principi fondamentali, nei fatti ciò non è avvenuto, per tutta una serie di limitazioni poste nei confronti dei legislatori substatali. Una prima limitazione è quella riconducibile al primo comma dell’articolo 117 Cost., ossia il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. In particolare, il diritto sovranazionale rappresenta un vincolo non indifferente per i legislatori regionali (oltreché per quello centrale) in quanto in grado di sovvertire anche il riparto materiale dettato dalla Costituzione; e a ciò non fa eccezione anche la materia in commento, la quale ― viceversa ― è stata oggetto di numerosi atti normativi comunitari, in parte self executing, in parte recepiti dal diritto interno. In altri termini, “il vero riparto delle competenze nella materia dell’energia è quello che risulta dal recepimento delle direttive europee, che finiscono in questa politica, come in altre, per determinare un assetto dei poteri che prende il posto di quello tracciato dalla Carta costituzionale”. A proposito, si ricordano le direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE relative all’adozione di norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e il gas, nonché la direttiva 2009/28/CE relativa alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Ulteriori elementi di flessibilità in tema di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni sono, poi, dati sul versante interno, ossia dalla legislazione statale di principio posta in materia di energia, dall’esercizio del potere legislativo statale insistente sulle cd. Materie trasversali, nonché dalla chiamata in sussidiarietà dello Stato e avallata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale…” https://www.ipof.it/wp-content/uploads/2021/03/Di_Gesu%CC%80_Energia.pdf