energie rinnovabili

Principio di proporzionalità e sanzioni del GSE

Gennaio 2, 2024 /

Il principio di proporzionalità della sanzione amministrativa comminata per violazione delle norme sugli incentivi rilasciati per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili trova accoglimento nel “regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili nell’ambito di controllo su impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili in esercizio” per il quale “…le conseguenze delle violazioni debbano essere modulate in maniera proporzionale e che, ferma la decadenza dagli incentivi per violazioni che hanno dato luogo all’indebito accesso agli incentivi o comunque connotate da maggiore gravità, per le altre violazioni si debba dar luogo a una decurtazione commisurata alla rilevanza della violazione…”.

Il suddetto regolamento, tra le altre cose, ha adottato un istituto simile a quello del “ravvedimento operoso”  consistente nella segnalazione spontanea dell’infrazione e, per l’effetto, ha previsto che: “…La misura della decurtazione è dimezzata nel caso in cui il soggetto responsabile, non ancora sottoposto al procedimento di verifica e controllo, segnali spontaneamente le violazioni. A seguito della segnalazione, il GSE, restando salva la possibilità di svolgere attività di controllo per l’accertamento di ulteriori violazioni o difformità, adotta un provvedimento motivato di decurtazione dell’incentivo. La segnalazione del soggetto responsabile costituisce acquiescenza al conseguente provvedimento del GSE …”.

Si riportano le fattispecie di sanzione indicate nell’allegato I Elenco delle violazioni rilevanti, che danno luogo a decadenza dal diritto

di percepire l’incentivo

  1. presentazione al GSE di documenti falsi, mendaci o contraffatti ovvero presentazione di dati non veritieri laddove tale ultima presentazione sia preordinata o comunque determinante per conseguire l’ammissione all’incentivo che sarebbe stato altrimenti non possibile, ovvero per ottenere un vantaggio ingiusto rispetto ad altri soggetti che abbiano partecipato alla medesima procedura;
  2. comportamento ostativo od omissivo tenuto dal titolare dell’impianto nei confronti del preposto al controllo o del gestore di rete, consistente anche nel diniego di accesso all’impianto stesso ovvero alla documentazione;
  3. manomissione degli strumenti di misura dei vettori energetici e/o dei dati di targa dei componenti rilevanti ai fini della determinazione del diritto di accesso agli incentivi e di determinazione dell’energia incentivata;
  4. assenza, annullamento o revoca del titolo autorizzativo/abilitativo per la costruzione ed esercizio dell’impianto da parte dell’Ente territorialmente competente;
  5. assenza dei requisiti e/o dei criteri di priorità dichiarati nelle fasi di iscrizione al registro, partecipazione alle procedure d’asta e presentazione dell’istanza di ammissione agli incentivi, ivi inclusi i casi di impianto realizzato in modo difforme rispetto al progetto presentato nelle predette fasi, nel solo caso in cui il soggetto responsabile, ai fini della formazione della graduatoria, abbia tratto un vantaggio a danno degli altri partecipanti;
  6. utilizzo di combustibili non rinnovabili e rifiuti in difformità dal titolo autorizzativo (ivi incluse le matrici in ingresso all’impianto per la produzione di biogas);
  7. artato frazionamento della potenza dell’impianto qualora abbia comportato la violazione delle norme per l’accesso agli incentivi;
  8. utilizzo di componenti contraffatti, con esclusione delle ipotesi di cui all’art. 42, commi 3-quater e 4-bis, del Decreto legislativo n. 28 del 2011, ovvero oggetto di furto;
  9. assenza dei requisiti stabiliti dall’art. 65 della legge della Legge 24 marzo 2012, n. 27, di conversione del Decreto Legge 24 gennaio 2012, n. 1, per l’accesso agli incentivi degli impianti fotovoltaici in conto energia collocati a terra in area agricola;
  10. violazione della normativa sul divieto di cumulo tra i sistemi di incentivazione e altre forme di incentivo o agevolazione.

Elenco delle violazioni di minore gravità, che danno luogo a decurtazione e relative percentuali

  1. voltura del titolo autorizzativo in data successiva a quella prevista ai fini dell’accesso agli incentivi. La decurtazione si applica limitatamente al periodo di disallineamento: 10%;
  2. impianto realizzato in modo difforme rispetto a quanto dichiarato dal Soggetto Responsabile in ordine ai criteri di priorità adottati per la formazione delle graduatorie, nell’ipotesi in cui il contingente non sia stato saturato ovvero non sia stato conseguito un vantaggio ingiusto rispetto ad altri soggetti che abbiano partecipato alla medesima procedura: 10%;
  3. iter autorizzativo/abilitativo perfezionatosi in data successiva alla data dichiarata di entrata in esercizio, o conseguimento tardivo del titolo autorizzativo/abilitativo in sanatoria, fatto salvo il punto 4 dell’Allegato 1. La decurtazione si applica limitatamente al periodo oggetto della violazione: 20%;
  4. carenza dei requisiti per la classificazione dell’impianto nella tipologia “su edificio”, nel caso in cui questa circostanza abbia comportato la violazione delle norme per l’accesso agli incentivi: 10% (da applicare alla tariffa prevista per gli impianti a terra);
  5. per gli impianti di cui al D.M 5 luglio 2012: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1, impianto non ricadente in nessuna delle fattispecie di cui all’art. 7, comma 8, dello stesso DM e primo funzionamento dell’impianto in parallelo con la rete in data successiva alla data dichiarata di entrata in esercizio: 20%;
  6. per gli impianti di cui al D.M. 19 febbraio 2007: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1 e quelle di cui al punto 7 del regolamento, riscontro di dati, documentali o acquisiti a seguito di sopralluogo, indicativi della tardiva conclusione dei lavori (decreto legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito dalla legge 13 agosto 2010, n. 129): 25%;
  7. per gli impianti di cui al D.M. 18 dicembre 2008: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1, riscontro di dati, documentali o acquisiti a seguito di sopralluogo, indicativi dell’avvenuta conclusione dei lavori oltre il termine previsto dall’art. 30 del D.M. 6 luglio 2012: 20%;
  8. inosservanza delle prescrizioni contenute nel provvedimento del GSE relativo all’esito dell’attività di controllo: 20%.

Il regolamento del GSE che è stato appena descritto appare, sotto il profilo del principio unionale della proporzionalità della sanzione, deludente. Infatti sembra limitarsi alla mera elencazione di fattispecie e di sanzioni correlate.

Non si rileva alcuno sforzo nel valorizzare l’aspetto soggettivo della fattispecie sanzionatoria poiché non è sufficiente ed equo disporre che chi comunica le proprie violazioni ha diritto ad un trattamento sanzionatorio privilegiato. Invece, sarebbe stato apprezzabile uno sforzo del Legislatore nel imporre al GSE e ai suoi verificatori di: a) valutare la “personalità” dell’esercente l’impianto alimentato a fonti rinnovabili; b) valutare la capacità tecnica delle proprie risorse umane; c) analizzare come e se il MOG ex D.lgs 231/2001 funziona; d) valutare eventuali sanzioni comminate dall’Agenzia delle Dogane (officina elettrica) e da quella delle Entrate per quanto riguarda gli aspetti catastali; e) valutare l’eventuale recidiva.

Un altro aspetto che non convince è rappresentato dalla previsione della segnalazione spontanea dell’infrazione e, per l’effetto, ha previsto che: “…La misura della decurtazione è dimezzata nel caso in cui il soggetto responsabile, non ancora sottoposto al procedimento di verifica e controllo, segnali spontaneamente le violazioni. A seguito della segnalazione, il GSE, restando salva la possibilità di svolgere attività di controllo per l’accertamento di ulteriori violazioni o difformità, adotta un provvedimento motivato di decurtazione dell’incentivo. La segnalazione del soggetto responsabile costituisce acquiescenza al conseguente provvedimento del GSE …”. Infatti, il principio di proporzionalità della sanzione è, in quanto tale, un presupposto obbligatorio dell’azione amministrativa di controllo e sanzione. Non dovrebbe essere confuso con un eventuale comportamento collaborativo del responsabile dell’impianto che segnala la violazione. In questo modo, un elemento portante del diritto unionale diverrebbe eventuale e attivabile su istanza di parte. D’altronde, la Corte Costituzionale nella sentenza n. 95/2023, ha affermato che: “… La recente giurisprudenza di questa Corte ha affermato che “… il principio della proporzionalità delle sanzioni rispetto alla gravità dell’illecito si applica anche al di fuori dei confini della responsabilità penale, e in particolare alla materia delle sanzioni amministrative a carattere punitivo, rispetto alle quali esso trova il proprio fondamento nell’art. 3 Cost., in combinato disposto con le norme costituzionali che tutelano i diritti di volta in volta incisi dalla sanzione (sentenza n. 112 del 2019). Tali sanzioni «condividono, infatti, con le pene il carattere reattivo rispetto a un illecito, per la cui commissione l’ordinamento dispone che l’autore subisca una sofferenza in termini di restrizione di un diritto (diverso dalla libertà personale, la cui compressione in chiave sanzionatoria è riservata alla pena); restrizione che trova, dunque, la sua “causa giuridica” proprio nell’illecito che ne costituisce il presupposto. Allo stesso modo che per le pene – pur a fronte dell’ampia discrezionalità che al legislatore compete nell’individuazione degli illeciti e nella scelta del relativo trattamento punitivo – anche per le sanzioni amministrative si prospetta, dunque, l’esigenza che non venga manifestamente meno un rapporto di congruità tra la sanzione e la gravità dell’illecito sanzionato; evenienza nella quale la compressione del diritto diverrebbe irragionevole e non giustificata» (sentenza n. 185 del 2021; in senso conforme, ancora la sentenza n. 112 del 2019, nonché le sentenze n. 212 e n. 88 del 2019 e n. 22 del 2018)…”. In dottrina, si ricordi F.Scalia “Controlli e sanzioni in materia di incentivi alle fonti energetiche rinnovabili” in www.federalismi.it 10 ottobre 2018 per cui “…Al contrario, il sistema sanzionatorio disciplinato dall’art. 42, comma 3, citato [decreto Romani] – anche all’esito dell’intervento della Corte costituzionale – era assolutamente rigido ed eccessivamente penalizzante per l’operatore il quale, a fronte di una qualsiasi irregolarità eventualmente riscontrata in sede di verifica da parte del GSE (sia pur solo documentale o di carattere tecnico) ed a prescindere da qualsivoglia valutazione dell’elemento soggettivo (equiparandosi nei fatti il dolo o la colpa grave alla semplice imperizia e persino al mero errore materiale), veniva sanzionato con la decadenza dagli incentivi, e la restituzione di quelli già percepiti, con una potenziale sproporzione tra la violazione commessa e la misura comminata. Non solo, ma l’art. 42 continua a prevedere solo misure interdittive – qual è, come si vedrà infra, la decadenza – all’esito dell’accertamento delle violazioni rilevanti, mentre la legge delega consentiva di prevedere solo sanzioni penali ed amministrative, quest’ultime solo pecuniarie…”.

Probabilmente, il Legislatore avrebbe potuto considerare come buon esempio di proporzionalità quella declinata dall’articolo 16 del regolamento 2023/1773 della Commissione UE del 17 agosto 2023 recante “…modalità di applicazione del regolamento (UE) 2023/956 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto concerne gli obblighi di comunicazione ai fini del meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere durante il periodo transitorio…” per cui : “… Gli Stati membri comminano sanzioni nei casi seguenti: a) qualora il dichiarante non abbia adottato le misure necessarie per adempiere l’obbligo di presentare la relazione CBAM, oppure b) qualora la relazione CBAM sia inesatta o incompleta ai sensi dell’articolo 13 e il dichiarante non abbia adottato le misure necessarie per correggere la relazione CBAM ove l’autorità competente abbia avviato la procedura di correzione ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 4. 2. L’importo della sanzione è compreso tra 10 EUR e 50 EUR per tonnellata di emissioni non comunicate. La sanzione aumenta conformemente all’indice europeo dei prezzi al consumo. 3. Nel determinare l’importo effettivo di una sanzione per le emissioni non comunicate calcolate sulla base dei valori predefiniti resi disponibili e pubblicati dalla Commissione per il periodo transitorio, le autorità competenti considerano i fattori seguenti: a) l’entità delle informazioni non comunicate; b) i quantitativi non comunicati delle merci importate e le emissioni non comunicate relative a tali merci; c) la tempestività con cui il dichiarante soddisfa le richieste di fornire informazioni o corregge la relazione CBAM; d) il comportamento doloso o negligente del dichiarante; e) il comportamento passato del dichiarante per quanto riguarda l’adempimento degli obblighi di comunicazione; f) il livello di cooperazione del dichiarante nel porre fine alla violazione; g) l’eventualità che il dichiarante abbia volontariamente adottato misure per evitare violazioni analoghe in futuro. 4. Si applicano sanzioni maggiori qualora siano state presentate consecutivamente più di due relazioni incomplete o inesatte ai sensi dell’articolo 13 oppure se le relazioni non sono state presentate per più di sei mesi…”. In altre parole, il principio di proporzionalità non può limitarsi ad una mera elencazione di fattispecie di illecito e poi di una sanzione. Il criterio in esame richiede una valutazione complessiva dei fatti e dell’agente e deve imporre alla pubblica amministrazione un’attenzione costante verso la ragionevolezza. Non può essere considerata “proporzionale” l’attribuzione di una percentuale di decurtazione dell’incentivo senza spiegare l’adeguatezza di tale disposizione, gli interessi da tutelare e la gradualità delle azioni punitive; neanche la “segnalazione spontanea” può rappresentare una forma di proporzionalità della sanzione e di valutazione dell’aspetto soggettivo dell’agente che si denuncia: segnalare la commissione di una violazione può essere un esimente della sanzione piena attivabile quando l’azione lesiva della norma pubblica si è già perfezionata in modo colposo o doloso. Infine, sempre in merito a quest’ultimo aspetto giova ripetere che il ravvedersi non può limitare la valutazione globale su chi ha violato la norma.